????12月16日上午，北京市義派律師事務所發(fā)布了《全國18個“無煙城市”控煙執(zhí)法政府信息公開申請公益行動報告（2016年）》（以下簡稱“報告”）。

????在今年9月舉行的第十一屆亞太控煙大會上，國家衛(wèi)生計生委副主任王賀勝表示，我國目前已有18個城市制定了地方性控煙條例。

????從今年8月起，北京市義派律師事務所向全國18個已實施控煙法規(guī)的“無煙城市”申請控煙執(zhí)法政府信息公開，歷時3個月，形成了報告?？偣舶l(fā)出政府信息公開申請書81份，提出821項申請事項，法定期限內獲得了16個“無煙城市”的答復。

????據了解，向18個“無煙城市”申請政府信息公開的事項主要包括：2015年控煙執(zhí)法數據（如檢查場所次數，對場所、對個人處罰數量等）、2015年控煙執(zhí)法效果評估和監(jiān)測報告、2015年控煙執(zhí)法財政預算和決算、2015年控煙執(zhí)法工作遇到的困難等。

????報告顯示，缺少專項控煙執(zhí)法經費或執(zhí)法人員不足、單位或場所不配合以及落實控煙措施勸阻不到位是政府控煙執(zhí)法中遇到的主要困難。

????另外，地方性立法層級不高的弊端，也在執(zhí)法過程中逐步暴露出來。報告認為，地方性控煙法規(guī)已經不能滿足中國控煙形勢的需要。

????控煙執(zhí)法信息透明城市比例增加

????作出答復、至少公開了一項政府信息的城市，報告稱之為“控煙執(zhí)法信息透明城市”。

????2016年控煙執(zhí)法信息透明城市16個，占全部18個“無煙城市”的89%。2015年控煙執(zhí)法信息透明城市12個，占全部15個“無煙城市”的80%。2016年比2015年控煙執(zhí)法信息透明城市比例增加了9%。

????其中，北京市、西寧市、廣州市和深圳市在透明度排名上并列第一，銀川市、蘭州市墊底。

????在戒煙服務上，廣州市、天津市、克拉瑪依市、哈爾濱市、紹興市、深圳市、長春市、唐山市、南寧市、青島市、北京市、福州市、鞍山市等13個城市答復開展了戒煙服務，西寧市答復稱未開展戒煙服務工作，上海市和杭州市對此項未作明確答復。

????在控煙執(zhí)法工作效果的監(jiān)測和評估報告信息方面，哈爾濱市、長春市、北京市、克拉瑪依市、上海市、廣州市、深圳市、鞍山市等8個“無煙城市”答復稱開展過控煙執(zhí)法的監(jiān)測和評估工作；杭州市、天津市、紹興市、唐山市、南寧市、西寧市、青島市、福州市等8個“無煙城市”答復稱未開展此項工作。

????報告指出，開展控煙執(zhí)法效果的監(jiān)測和評估工作的“無煙城市”比例過低，有待改進。

????公開2015年月度或年度控煙執(zhí)法工作報告的城市只有8個，分別是哈爾濱市、北京市、西寧市、上海市、杭州市、福州市、廣州市、深圳市，其他“無煙城市”未對此事項作出答復。

????報告指出，2016年“無煙城市”控煙執(zhí)法信息透明度整體較好，比2015年有所提高?！暗牵m州市、銀川市雖經反復溝通，仍未依法對信息公開申請作出答復，令人遺憾”。

????僅4個城市公布控煙執(zhí)法財政預決算

????上海市、杭州市、天津市等12個城市對此項政府信息公開申請未作明確答復或對控煙執(zhí)法財政經費未單列支。

????唐山市(3萬元)、北京市(713.71萬元)、廣州市(8萬元)、克拉瑪依市獨山子區(qū)(5.4萬元)4個城市答復有控煙執(zhí)法專項財政經費。

????報告對此分析，由于對問題本身理解的不同，可能導致行政機關統(tǒng)計口徑不同，進而影響到他們所公開的信息。

????“但根據法律規(guī)定，被申請行政機關對申請事項不清楚的，可以邀請申請人重新描述，申請人并未收到行政機關此類回復、要求。無論如何，‘控煙執(zhí)法財政預決算’是控煙執(zhí)法財政投入，其數額對控煙執(zhí)法工作至關重要，而有無統(tǒng)一的預算科目、有無專門列支，本身就在一定程度上反映了相關部門對于控煙工作的重視和投入程度。從信息公開情況來看，此事項有待加強?！?/p>

????戒煙服務欠缺 部分“無煙城市”控煙執(zhí)法數據過低

????在執(zhí)法數據的統(tǒng)計上，報告認為，由于各個城市面積大小、人口規(guī)模、經濟發(fā)展水平不一，“絕對數字”的說服力不高，因此采用了“(萬)人均”作為標準。

????在發(fā)放、張貼禁煙標志數量上，上海市(每萬人760.24份)、北京市(每萬人826.01份)、深圳市(每萬人1351.63份)得分位列前三甲。

????報告披露了萬人均控煙志愿者、監(jiān)督員協(xié)管員數量，其中天津、南寧、紹興市只有籠統(tǒng)的“多人”，唐山市每萬人0.03名志愿者、協(xié)管員，福州市每萬人有0.07名志愿者、協(xié)管員。數值較高的為：杭州市，每萬人6.40 名志愿者、協(xié)管員；北京市，每萬人6.63名志愿者、協(xié)管員；深圳市，每萬人7.72 名志愿者、協(xié)管員；上海市，每萬人16.94 名志愿者、協(xié)管員。

????在戒煙服務人次上，北京市占絕對優(yōu)勢，每萬人的覆蓋率1488.85人次，其余城市難以望其項背。

????同樣，北京市控煙舉報投訴數量也遙遙領先于其他城市，每萬人舉報率為9.18人次。其他城市該數據均低于1，西寧市得分最低，只有籠統(tǒng)的“多件”，其次是唐山市，每萬人舉報率僅為0.01。

????報告指出，此次調研發(fā)現部分“無煙城市”控煙執(zhí)法數據過低。其中，天津市、克拉瑪依市、福州市、南寧市、鞍山市，共5個“無煙城市”未公開是否接到舉報投訴電話，其中南寧市連續(xù)兩年未公開是否接到舉報投訴電話。

????克拉瑪依市、南寧市、紹興市未開出罰單(罰款)，南寧市連續(xù)兩年未開出罰單。克拉瑪依市和紹興市給出的理由是立法不完善，沒有處罰依據。

????控煙執(zhí)法困難呼喚國家立法

????上海市、杭州市、廣州市、天津市、克拉瑪依市、哈爾濱市、深圳市、長春市、唐山市、南寧市、西寧市、青島市、北京市、福州市、鞍山市，共15個城市列舉了在控煙執(zhí)法過程中遇到的困難。

????報告分析，根據以上城市的描述，控煙執(zhí)法困難可歸納如下：缺少專項控煙執(zhí)法經費或執(zhí)法人員不足；單位或場所不配合、落實控煙措施勸阻不到位；宣傳、倡導有待加強；認為取證難、執(zhí)法難；多部門執(zhí)法部門職責不清、缺少牽頭協(xié)調部門；社會動員和公眾參與不充分；認為存在立法沖突或立法缺陷；吸煙區(qū)和禁煙區(qū)混交、不合理等。

????報告指出，地方控煙條例層級不高、立法存缺陷等問題，在實際執(zhí)法過程中逐步暴露出來。比如，紹興市和克拉瑪依市答復稱，國家層面控煙立法未通過，導致無執(zhí)法處罰(罰款)的依據；青島市答復稱，由于吸煙區(qū)設置區(qū)域不合理且無指引標識，導致執(zhí)法困難，而且一般公眾控制吸煙的意識仍不強，有的吸煙人員在非吸煙區(qū)吸煙且不聽勸阻，經常與勸導人員發(fā)生爭執(zhí)。

????杭州市衛(wèi)生監(jiān)督所辦公室主任徐寧在報告發(fā)布會上指出，杭州控煙立法設置了室內吸煙和禁煙場所，給控煙執(zhí)法帶來很大困擾。他透露，杭州正在進行控煙修法，但是如果立法無法給基層執(zhí)法監(jiān)督員提供很好的抓手，控煙執(zhí)法就難以落到實處。“立法應該有引導性、前瞻性，所以我希望全國的立法能夠更好地根據煙草控制框架公約以及國內的國情制定更加合理的法律”。

????在發(fā)布會上，北京市衛(wèi)生監(jiān)督所副所長王本進指出，“無煙城市”控煙執(zhí)法工作首先要立法，其次是執(zhí)法和宣傳。“北京市在宣傳方面做了很多工作。發(fā)揮社會共治，控煙協(xié)會志愿者和相關部門都在共同做這項工作”。

????他透露，今年北京市衛(wèi)生計生委總結一年多的控煙執(zhí)法工作以后，按照北京市人大提出的審議意見向北京市政府作了報告，其中很主要的內容是建立控煙執(zhí)法長效機制，“長效機制主要是發(fā)揮各個部門在控煙工作當中的協(xié)同作用，同時我們也建議政府對執(zhí)法人員給予執(zhí)法力量保證，不能長期依賴于兼職的執(zhí)法隊伍”。

????2014年11月，國家衛(wèi)生計生委起草了《公共場所控制吸煙條例（送審稿）》向社會公開征求意見。送審稿明確，所有室內公共場所一律禁止吸煙。此外，體育、健身場館的室外觀眾座席、賽場區(qū)域；公共交通工具的室外等候區(qū)域等也全面禁止吸煙。

????今年，國家級控煙條例已列入《國務院2016年立法工作計劃》，正在按立法程序修訂推進中。

????截至目前，在杭州，《公共場所控制吸煙條例》已實施6年有余。在今年2月底召開的杭州市人大常委會上，杭州市人大代表盧建華認為，控煙禁煙工作有成績，但管理上仍存在盲點或不盡如人意的地方。

????杭州規(guī)定，“各區(qū)縣（市）衛(wèi)生行政部門負責本轄區(qū)內公共場所控制吸煙監(jiān)督管理工作，工商、煙草專賣、教育、交通、旅游、體育、公安、城市管理等部門和有關社會團體在各自職責范圍內，協(xié)助衛(wèi)生行政部門做好公共場所控制吸煙監(jiān)督管理工作?！?/p>

????“但實際工作中，卻是衛(wèi)生行政部門一家在進行監(jiān)督管理工作，全市衛(wèi)生計生部門專（兼）職從事公共場所衛(wèi)生監(jiān)督的不足30人?！北R建華指出，“控煙執(zhí)法隊伍的力量過于薄弱?！?/p>

????深圳是全國首個進行地方立法控煙的城市，1998年制定了控煙條例。在談到控煙執(zhí)法中遇到的問題時，深圳市衛(wèi)生監(jiān)督局副局長黃錦生曾經對媒體表示，“控煙立法最好規(guī)定‘在禁煙場所吸煙一發(fā)現就處罰’，深圳控煙條例要求先勸阻再處罰，就很難操作?！?/p>

????中國青年報·中青在線記者 王亦君

????黃錦生透露，根據深圳控煙條例，個人吸煙處罰標準設定分為50元、200元、500元3個檔次。如果個人不提供身份證，不繳納費用，控煙執(zhí)法人員可要求公安部門來協(xié)助執(zhí)法。而在執(zhí)法中主要會遇到兩個問題：一是出示身份證的問題，阻力很大；二是執(zhí)法有時還需要警察配合，如果警察沒有及時到場，就無法進行控煙罰款執(zhí)法。

????他表示，控煙是一項長期的工作，在執(zhí)法過程中容易出現“反復”或階段性“弱化”，必須建立有效的執(zhí)法監(jiān)督機制，才能保證控煙執(zhí)法的持續(xù)性和有效性。

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